園地林地草地分等定級(jí)面臨問(wèn)題的實(shí)踐與探析——以濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)為例

 

河南省中土房地產(chǎn)評(píng)估勘測(cè)規(guī)劃有限公司 李冰 丁馳 常健 宋必勝 張賓賓 供稿

 

       摘 要 園地林地草地分等定級(jí)在建立健全自然資源分等定級(jí)制度及體系，科學(xué)量化園地、林地和草地資源質(zhì)量分布情況，促進(jìn)園地、林地和草地資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用等方面有著重要作用，是促進(jìn)自然資源管理向數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)管護(hù)并重轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。園地、林地和草地分等定級(jí)屬于近年來(lái)自然資源評(píng)價(jià)評(píng)估領(lǐng)域的一項(xiàng)新工作，盡管有相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范和技術(shù)指引，但在實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中仍存在諸多技術(shù)難點(diǎn)及問(wèn)題。筆者根據(jù)在參與濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)試點(diǎn)工作過(guò)程中遇到的難題和解決方案，提出自己的一些看法和建議，希望能對(duì)其他地區(qū)此項(xiàng)工作的開(kāi)展提供部分參考和借鑒。

 

       隨著大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、自然資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐，近年來(lái)對(duì)園地、林地和草地資源的數(shù)量顯化和質(zhì)量保護(hù)提出了更高更嚴(yán)格的要求。通過(guò)園地、林地和草地分等定級(jí)工作的全面開(kāi)展，可助力生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供有力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和支撐，有助于科學(xué)評(píng)價(jià)和管理自然資源，同時(shí)可促進(jìn)自然資源特別是園地、林地和草地資源的合理利用和優(yōu)化配置，進(jìn)一步促進(jìn)人與自然和諧共生。由于園地、林地和草地分等定級(jí)工作屬于全國(guó)首次部署，在工作開(kāi)展過(guò)程中仍存在很多爭(zhēng)議和技術(shù)難點(diǎn)，有很大的進(jìn)一步探究空間。
 

       （一）全國(guó)試點(diǎn)情況

    2020年8月，自然資源部利用司在全國(guó)8�。ㄊ�、區(qū)）部署開(kāi)展了林地、草地分等定級(jí)和園地、未利用地分等試點(diǎn)。廣東、江西、內(nèi)蒙古、新疆等試點(diǎn)省已基本完成試點(diǎn)任務(wù)，形成了完善的省級(jí)工作方案和技術(shù)方案，并順利通過(guò)自然資源部利用司組織的試點(diǎn)驗(yàn)收，形成了可在全國(guó)復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。

       （二）各地區(qū)開(kāi)展情況

          根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2022年度自然資源評(píng)價(jià)評(píng)估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕13號(hào)）以及《全國(guó)園地、林地、草地分等工作方案》要求，2022年底要完成分等工作，2023年底完成定級(jí)工作。全國(guó)各地現(xiàn)均已安排部署園地、林地和草地分等定級(jí)工作，現(xiàn)階段大部分都在開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)、撰寫(xiě)省級(jí)技術(shù)方案等工作。濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)作為河南省園地林地草地分等定級(jí)試點(diǎn)，先行先試，現(xiàn)階段已基本完成該項(xiàng)工作。但在試點(diǎn)過(guò)程中，針對(duì)外業(yè)資料收集、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、成果表現(xiàn)形式等方面也存在諸多難點(diǎn)。

       二、資料收集及數(shù)據(jù)來(lái)源

       現(xiàn)有的《自然資源分等定級(jí)通則》《園地分等定級(jí)規(guī)程》《林地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范》《草地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范》以及《全國(guó)園地分等定級(jí)技術(shù)方案（指引）》《全國(guó)林地分等定級(jí)技術(shù)方案（指引）》《全國(guó)草地分等定級(jí)技術(shù)方案（指引）》等均已明確了需要收集的資料清單，但各地在實(shí)際收集過(guò)程中，有很多資料成果存在或多或少的缺漏。筆者在濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目資料收集過(guò)程中有以下幾點(diǎn)體會(huì)。

       （一）應(yīng)盡量以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為獲取來(lái)源，避免大面積實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查。

       濟(jì)源試點(diǎn)開(kāi)展過(guò)程中，基本以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為主要獲取來(lái)源，對(duì)不滿足內(nèi)業(yè)測(cè)算的數(shù)據(jù)進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，經(jīng)驗(yàn)證校核不符合實(shí)際情況的部分圖斑進(jìn)行外業(yè)核查修正。現(xiàn)階段國(guó)家方案和河南省方案中調(diào)查方法多數(shù)為目測(cè)法，大部分深山區(qū)無(wú)法到達(dá)且目測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不易把握。因此在開(kāi)展外業(yè)調(diào)查之前，可邀請(qǐng)部分行業(yè)專家對(duì)需要通過(guò)外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行論證，盡量采用其他數(shù)據(jù)替代，或優(yōu)化外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查方法，在保證科學(xué)合理的基礎(chǔ)上減少外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查工作量，以利于按時(shí)保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。

       （二）現(xiàn)有二次土壤普查成果基本為80年代開(kāi)展，距今已40余年。

經(jīng)咨詢土肥方面專家，二普數(shù)據(jù)PH值、有機(jī)質(zhì)含量指標(biāo)值變化大、現(xiàn)勢(shì)性差，且大部分地區(qū)無(wú)矢量成果。建議本次項(xiàng)目中的土壤指標(biāo)，如土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤PH值、土壤質(zhì)地等，獲取來(lái)源可優(yōu)先采用耕地資源質(zhì)量分類、耕地質(zhì)量分等定級(jí)、耕地地力評(píng)價(jià)等成果數(shù)據(jù)，降低二普成果的獲取來(lái)源優(yōu)先級(jí)。

       （三）地下水位資料不能全域覆蓋。

       濟(jì)源水利部門(mén)的地下水位資料中控制井、監(jiān)測(cè)井均在平原地區(qū)分布，丘陵、山區(qū)基本無(wú)分布，這樣就會(huì)造成地下水位資料不能全域覆蓋。本次園地分等定級(jí)選用地下水因子是從對(duì)果樹(shù)根系生長(zhǎng)影響角度出發(fā)，而不是考慮灌溉，且濟(jì)源處于分等分區(qū)的暖溫帶濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，地下水位大于等于1.5米為100分。因此在山地丘陵地區(qū)無(wú)地下水位資料時(shí)，可通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查、水利局專家的座談咨詢，并結(jié)合地下水位分布規(guī)律及其他數(shù)據(jù)校核后，丘陵、山區(qū)地下水可按照實(shí)際情況進(jìn)行賦分處理。

       另在濟(jì)源農(nóng)業(yè)部門(mén)提供的耕地地力成果中也有地下水位指標(biāo)，但經(jīng)核該成果中地下水位指標(biāo)不符合實(shí)際情況，差異較大，因此各地技術(shù)單位在處理此類數(shù)據(jù)時(shí)，要多對(duì)比其他成果、多校核驗(yàn)證，審慎采用國(guó)家或省技術(shù)方案推薦數(shù)據(jù)來(lái)源之外的數(shù)據(jù)。

       （四）現(xiàn)有林草成果中，腐殖質(zhì)厚度指標(biāo)部分地區(qū)存在缺失情況。

根據(jù)《全國(guó)園、林、草地分等定級(jí)技術(shù)問(wèn)答（第二期）》林地分等定級(jí)“腐殖質(zhì)厚度數(shù)據(jù)確實(shí)無(wú)法獲取時(shí)，可使用植被覆蓋類型進(jìn)行替換。”但濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果中“植被覆蓋類型”字段值均為空，試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)咨詢河南省林業(yè)監(jiān)測(cè)院專家，采用起源、地類、優(yōu)勢(shì)樹(shù)種等指標(biāo)進(jìn)行綜合確定。各地在工作開(kāi)展中，可依據(jù)本地資料完備情況，采用多因子解譯對(duì)目標(biāo)因子進(jìn)行量化。
 

       （一）存在部分地方氣象監(jiān)測(cè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)不齊全的情況。

        國(guó)家和省級(jí)技術(shù)方案中提到收集到的氣象站數(shù)據(jù)不滿足插值需求時(shí)，可以把一個(gè)區(qū)縣作為一個(gè)均質(zhì)區(qū)處理。濟(jì)源地貌類型復(fù)雜，有平原、丘陵、山區(qū)，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)氣候因子在區(qū)域內(nèi)不同地貌類型下差別較大，且氣候因子在分等體系中對(duì)最終等別的劃分影響很大，因此建議氣象數(shù)據(jù)要充分考慮地貌類型的影響，不能貪圖處理簡(jiǎn)單，不對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行差異化處理。若氣象站點(diǎn)數(shù)量或監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不滿足技術(shù)需求，可在征詢當(dāng)?shù)匾庖?jiàn)和專家論證基礎(chǔ)上，對(duì)已有數(shù)據(jù)根據(jù)地形地貌修正氣候指標(biāo)后賦值。

       （二）草地定級(jí)中各等級(jí)牧草占比、產(chǎn)草量、載蓄量均為必選因子，難以量化。

       河南省均為其他草地，濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果中無(wú)各等級(jí)牧草占比、產(chǎn)草量、載蓄量指標(biāo)數(shù)據(jù)，且實(shí)地大部分是荒草地，指標(biāo)差異不大，大部分圖斑交通不便、外業(yè)調(diào)查工作難度大，難以大面積采用外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查衡量指標(biāo)。試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)深入分析論證，并征詢當(dāng)?shù)亓植莶块T(mén)建議，按以下方式處理：1.產(chǎn)草量主要參考植被蓋度并經(jīng)過(guò)部分樣點(diǎn)圖斑實(shí)地核實(shí)取樣，根據(jù)樣方內(nèi)草產(chǎn)量結(jié)合地貌類型推算賦值；2.各等級(jí)牧草占比，結(jié)合當(dāng)?shù)亓植莘矫鎸＜乙庖?jiàn)，濟(jì)源當(dāng)?shù)鼗牟莸囟喟樯�有不可食灌木等，適口性差，接近低等或劣等牧草，因此結(jié)合外業(yè)調(diào)查情況進(jìn)行綜合判定劃分區(qū)域賦值；3.載畜量與草產(chǎn)量和可食牧草占比關(guān)系密切，濟(jì)源試點(diǎn)暫采用產(chǎn)草量和各等級(jí)牧草占比兩個(gè)因子進(jìn)行疊加解譯，綜合判定指標(biāo)值并賦分。針對(duì)此類情況，各地可在充分論證后采用多因子解譯方法解決或者采用其他指標(biāo)進(jìn)行替代；同時(shí)草地定級(jí)因子不宜過(guò)多，特別是平原地區(qū)可以更寬泛些。

       （三）現(xiàn)有土壤資料均缺乏園地的數(shù)據(jù)。

       濟(jì)源試點(diǎn)園地分等定級(jí)時(shí)采用耕地資源質(zhì)量分類成果，采用近鄰分析獲取相關(guān)土壤數(shù)據(jù)，對(duì)近鄰分析獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面篩查校核，平原和丘陵園地與耕地圖斑緊鄰，數(shù)據(jù)可靠性高。但山區(qū)個(gè)別園地圖斑存在孤立分布，建議其他地區(qū)處理此類因子指標(biāo)時(shí)，要結(jié)合地貌類型進(jìn)行重點(diǎn)核實(shí)，對(duì)比同海拔、相近耕地圖斑土壤指標(biāo)值綜合確定。但采用近鄰分析賦值時(shí)必須進(jìn)行外業(yè)驗(yàn)證，檢驗(yàn)是否滿足均值要求。

       （四）需要對(duì)因素因子數(shù)據(jù)來(lái)源多方比對(duì)印證，提高數(shù)據(jù)精度。

國(guó)家和河南省方案中因素因子給出了多種獲取來(lái)源，數(shù)據(jù)確定過(guò)程中應(yīng)對(duì)不同來(lái)源的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比、印證，對(duì)核實(shí)有誤的數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，以提高數(shù)據(jù)精確性，并對(duì)用于修正的數(shù)據(jù)來(lái)源及修正過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。例如：濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果中將平原地區(qū)部分區(qū)域界定為“低山”，核實(shí)DEM數(shù)據(jù)、三調(diào)成果中的坡度數(shù)據(jù)、林地一張圖中的地形地貌數(shù)據(jù)等，并經(jīng)實(shí)地校核并非“低山”，綜合分析后將相應(yīng)數(shù)據(jù)修正為“平原”。

       （五）林地定級(jí)中的運(yùn)輸距離不易量化。

       國(guó)家和河南省方案中林地定級(jí)的運(yùn)輸距離為集中采摘點(diǎn)到木材廠（或城鎮(zhèn)）的距離。濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目在外業(yè)資料收集及調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)濟(jì)源大部分林地為公益林，不允許采伐（間伐輪伐近年也已停止），當(dāng)?shù)啬静膹S極少且難以確定準(zhǔn)確位置，因此集中采摘點(diǎn)和木材廠難以有效精準(zhǔn)確定。經(jīng)項(xiàng)目組的調(diào)查、分析，當(dāng)?shù)夭煞サ纳唐妨种饕�分布在村莊附近，采伐后的銷售加工聚集點(diǎn)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，因此濟(jì)源試點(diǎn)采用行政村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離測(cè)算運(yùn)輸距離。

       （六）坡位處理工作量大，人工判斷效率低。

       坡位分為平地、谷、下坡、中坡、上坡和山脊六類，坡位的生成需經(jīng)過(guò)劃分坡面單元，提取山脊線、山谷線，同時(shí)平地和谷地及下坡、中坡、上坡不易通過(guò)計(jì)算機(jī)自動(dòng)計(jì)算劃分，因此需結(jié)合人工判讀進(jìn)行劃分，工作量大。濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果中部分林地、草地缺失坡位數(shù)據(jù)，林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果與2020年國(guó)土變更調(diào)查中林地、草地也存在部分空間差異�？紤]到坡位生成過(guò)程復(fù)雜，工作量大，同時(shí)林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果每年更新，數(shù)據(jù)精確度高，因此林地、草地定級(jí)中盡量采用林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果中的坡位，缺失坡位的小班采用DEM數(shù)據(jù)生成坡位，即保證了數(shù)據(jù)精確度，又可提高工作效率。
 

       四、成果處理及應(yīng)用方面

       （一）要科學(xué)合理處理好“跳等”“跳級(jí)”現(xiàn)象，注意園、林、草三者之間等別銜接。

       濟(jì)源地貌有平原、丘陵和山區(qū)，有部分跳等現(xiàn)象，級(jí)別之間過(guò)渡不明顯，等別和級(jí)別有穿插；將來(lái)在周邊行政區(qū)的等級(jí)成果形成后，也可能會(huì)出現(xiàn)不同行政區(qū)之間的跳等跳級(jí)現(xiàn)象。分等中因素因子體系和權(quán)重已確定，跳等情況處理時(shí)主要采用內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)圖斑指標(biāo)值檢查結(jié)合外業(yè)核查，若內(nèi)外業(yè)數(shù)據(jù)不一致，合理分析原因后可修改相應(yīng)指標(biāo)值和等別，但對(duì)指標(biāo)值或等別調(diào)整的圖斑要詳細(xì)說(shuō)明修改情況和最終數(shù)據(jù)來(lái)源；跳級(jí)現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，要在內(nèi)外業(yè)校核基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)和專家意見(jiàn)，級(jí)別之間過(guò)渡應(yīng)符合其實(shí)際情況，滿足當(dāng)?shù)刭Y源管理需要。

       （二）成果形成后的自檢、質(zhì)檢和驗(yàn)收，對(duì)科學(xué)合理糾錯(cuò)、修正完善成果至關(guān)重要。

       成果自檢一般包括內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)自檢、經(jīng)驗(yàn)及常識(shí)自檢、外業(yè)核查檢驗(yàn)幾類，是成果合理與否的第一道關(guān)，也是相對(duì)最繁瑣最重要的一關(guān)。濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)過(guò)綜合分析，結(jié)合省廳方案和試點(diǎn)情況，在成果自檢驗(yàn)證方面，可把握以下幾個(gè)原則：1.數(shù)據(jù)庫(kù)圖斑指標(biāo)值分布及分值應(yīng)有過(guò)渡有銜接，指標(biāo)值與地貌類型應(yīng)相匹配，數(shù)據(jù)計(jì)算應(yīng)全面重新測(cè)算校核；2.等別和級(jí)別高低應(yīng)與行業(yè)內(nèi)專業(yè)人士的經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)相匹配，若有不符合常理的分值分布，應(yīng)重點(diǎn)校核，采取多成果互相驗(yàn)證和外業(yè)調(diào)查取樣核實(shí)；3.成果外業(yè)驗(yàn)證不宜大范圍開(kāi)展，特別是地貌復(fù)雜的林區(qū)山區(qū)等；4.各等別各級(jí)別均應(yīng)有驗(yàn)證點(diǎn)覆蓋；5.驗(yàn)證點(diǎn)位應(yīng)交通便利且具有代表性，選取的驗(yàn)證點(diǎn)指標(biāo)應(yīng)覆蓋主要地貌類型、土壤因子、林分因子等；6.重點(diǎn)對(duì)跳等、跳級(jí)及分異明顯的界線和接邊區(qū)域核查驗(yàn)證。

       （三）要對(duì)園林草地分等定級(jí)成果將來(lái)的應(yīng)用方向做好研究。

        本次園林草分等定級(jí)工作自然資源評(píng)價(jià)評(píng)估領(lǐng)域的一項(xiàng)新工作，自然、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及管理工作人員普遍對(duì)該項(xiàng)成果將來(lái)的應(yīng)用方向有疑惑。各相關(guān)單位和技術(shù)單位應(yīng)盡可能研究探索園林草分等定級(jí)成果的應(yīng)用方向，技術(shù)人員在項(xiàng)目伊始也應(yīng)著重考慮成果的應(yīng)用，才能更好把握成果處理過(guò)程中的技術(shù)問(wèn)題。例如是否可應(yīng)用于林地、園地的占補(bǔ)平衡等，便于此項(xiàng)工作的宣傳、匯報(bào)和順利推進(jìn)。

       （四）個(gè)別分等因子的指標(biāo)對(duì)等別變動(dòng)影響大。

       河南省方案中園林草分等指標(biāo)和權(quán)重已確定，由于分等指標(biāo)數(shù)量少，單個(gè)指標(biāo)權(quán)重大，等別分值間距小，單個(gè)因子指標(biāo)值略有差異就可能影響等別變動(dòng)。例如：濟(jì)源果園分等中坡度指標(biāo)權(quán)重11.55%，坡度6~15°指標(biāo)分100，坡度<6°指標(biāo)分40，兩者分值差異6.93分，等別分值間距8分，極有可能引起相鄰圖斑跳等。因此各地在把握分等成果時(shí)宜粗不宜細(xì)，但分等因子指標(biāo)宜細(xì)不宜粗；技術(shù)單位在測(cè)算后應(yīng)全面核實(shí)各個(gè)因子的指標(biāo)值是否符合實(shí)際、是否與周邊匹配銜接、是否與其他地類相關(guān)因子有合理分布趨勢(shì)、是否符合在全省的定位和檔次，保證分等成果合理性、可比性。
 

       通過(guò)對(duì)筆者參與濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)園地、林地和草地分等定級(jí)工作過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題及解決方法的闡述分析，可知當(dāng)前園地、林地和草地分等定級(jí)相關(guān)技術(shù)體系還不是很成熟，還存在很多難點(diǎn)、爭(zhēng)議點(diǎn)和分歧點(diǎn)，自然資源評(píng)價(jià)管理體系仍有較大的探索和發(fā)展空間。在后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)影響自然資源質(zhì)量的相關(guān)因素及園林草質(zhì)量分布相關(guān)規(guī)律的研究，盡量采用多種技術(shù)方法、多種驗(yàn)證途徑相結(jié)合，為科學(xué)合理劃分園地、林地和草地等級(jí)、建立健全自然資源評(píng)價(jià)評(píng)估體系探索出可行性實(shí)用性強(qiáng)且可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為下一步工作開(kāi)展和成果應(yīng)用奠定良好基礎(chǔ)。